人物声音

人物声音

当前位置: 首页 > 人物声音 > 正文

孙建平:用发展的眼光看待安全问题

日期:2022-12-20 阅读:

思想者小传

孙建平 新葡的京集团3512vip网站城市风险管理研究院院长,曾任上海市城乡建设和交通委员会副主任、上海交通运输和港口管理局局长、上海市交通委员会主任等职,十二届上海市政协常委、人口资源环境建设委员会主任。


当前,世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开,战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。来自自然界和社会生活中超乎过往经验、超越固有认知、超出原有承载能力的各类突发事件威胁着城市安全。

城市化,是我们这个时代的重要主题。改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。进入新时代,新型城镇化建设以人民为中心,取得了历史性成就。但我们面临的问题和挑战同样是绝无仅有的,在人类历史上没有可以遵循的现成答案。

党的二十大报告对推进国家安全体系和能力现代化提出了更高、更具体的要求。安全是城市为市民提供的基本公共服务。统筹发展与安全,以新安全格局保障新发展格局,反映出以人民为中心的价值判断,是建设人民城市的根本指向。

如何应对复杂风险挑战,构建新安全格局?一个重点在于着力提升城市韧性能力。党的二十大报告要求,打造宜居、韧性、智慧城市;上海市第十二次党代会明确提出,加快推进韧性城市建设。

当前,我们迈上了全面建设社会主义现代化国家新征程,处在向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻,必须主动防范化解重大风险,以自身努力的确定性有效应对外部环境的不确定性。

挑战虽然艰巨,但发展目标明确,工具不断丰富。面对“黑天鹅”“灰犀牛”“大白象”,我们的城市必将展示出独特的韧性,有效统筹发展与安全,以新安全格局保障新发展格局。

城市天然是一个庞大、开放的复杂运行系统

新形势下,城市发展中各种风险源、风险点相互交织、相互作用。如果防范不及、应对不力,就会传导、叠加、演变、升级,使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战,局部的矛盾风险挑战发展成系统的风险挑战。就风险类型来说,主要有以下几种:

一、“黑天鹅”式的未知风险日益频发。

“黑天鹅”式风险通常被认为是概率小、危害大,超出人们认知范畴的风险。近年来,这类原本被认为是小概率的事件日益频发,削弱了风险防控的有效性。

风险的未知性表现在类型上:以冠状病毒为例,冠状病毒是自然界广泛存在的一种人畜共患病病毒。目前,我们共发现7种冠状病毒可以感染人。其中,有5种是在近20年内发现的。

风险的未知性也表现在程度上:2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中,最大日降雨量达到624.1毫米。某一时段的极端降雨量,甚至一度突破我国气象观测记录历史极值。从趋势来看,随着全球变暖进一步加剧,极端天气气候事件挑战不可忽视。

在社会领域,世界百年未有之大变局加速演进,新一轮科技革命和产业变革深入发展,世纪疫情影响深远,全球性问题加剧,世界进入新的动荡变革期,必须对可能出现的影响城市运行安全的“黑天鹅”事件保持警觉。

二、“灰犀牛”式的运行风险叠加并发。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化,中国的城市化也是人口规模巨大的城市化。城市天然是一个庞大、开放的复杂运行系统,城市的超大规模性决定了风险、问题的管理难度。

已知的、大概率可能发生的风险常被比喻为“灰犀牛”。例如,危化品、建筑施工、特种设备等是安全运行与监管重点领域。随着城市经济社会发展,此类风险防控面临新困境且有叠加并发的趋势。

一是新模式、新技术的爆发性应用,导致原有不少管理方式出现不适用的现象;二是很多安全问题出在使用端,防控难度大,城市的超大规模又导致管理对象多元复杂,管理难度可想而知;三是行业产业链、供应链日趋复杂,多灾种集聚叠加和灾害链传导特征日益突出,风险复杂性持续加剧。

三、“大白象”式潜在风险集中爆发。

“大白象”式风险明明存在,却常被有意或无意地回避,是大而不易察觉的潜在风险。此类风险量大面广,很多是在高速发展中产生的,多为长期积累所致,控制难度较大,需要巨大的投入,需要冒一定的风险才能解决。作为一个发展阶段的特定产物,“大白象”式风险常常集中爆发,且一旦爆发,危害巨大。

产生对这类风险的回避态度,有多方面原因:从时间尺度来看,此类问题大多是历史遗留矛盾;从空间范畴来看,此类问题大多分布广;从管理职能来看,涉及管理部门多,责权不清晰;从管理成本来看,投入大,短期回报少,长期回报不确定性因素多,甚至没有回报。

这几类风险往往交织出现引发系统性风险,也暴露出城市风险防控体系在系统性、整体性、协同性等方面存在不足,在理念和方法上亟须提升。

抓住免疫力、治愈力和恢复力这一能力框架

统筹发展与安全,关键在于统筹。提升城市的韧性能力,是达到统筹的有效路径。城市韧性能力,意味着城市无论是在面对急性冲击还是慢性压力下,都可以最大限度地保持安全有序运行。当风险防控体系被击穿时,也能快速恢复,在动态适应中应对多种风险挑战。

这一能力很好地统筹了发展和安全,强调对各类风险从机械防御转向动态适应,从防御的单一视角转向“减缓+适应+恢复”的多重视角,是统筹发展和安全的有效路径。

安全韧性城市的能力框架,应包含三项基本能力,即免疫力、治愈力、恢复力——在风险演化的不同阶段,即在预防、应对和恢复的不同阶段都能实现有效治理,使城市系统快速复原到原有稳态的能力。

免疫力:识别“非己”,自我恢复——

免疫力,是韧性能力的关键。要坚持安全第一、预防为主,建立大安全大应急框架,完善公共安全体系,推动公共安全治理模式向事前预防转型。

每一个生命体都有自身的免疫系统。医学上,免疫系统可以区别“自己”和“非己”,对危险的“非己”物质进行识别和清除,实现防御。城市和生命体一样,是一个开放、复杂的不稳定巨系统,内部环境不断“流变—突变”,同时与外部环境不断发生信息、物资、能量交互。

城市免疫力主要包含三层能力:其一,基础设施的基本防御能力;其二,风险监测、发现能力;其三,在面对各种干扰因子时能够自我纠错、快速回到稳定状态的能力。

治愈力:精准防控,从被动到主动——

在机制层面,治愈力主要指建立一套责权明晰且行之有效的响应机制,能够在危机来临时迅速启动奏效;在决策层面,治愈力主要指应对危机时能够科学、迅速地作出决策,精准控制危机带来的危害;在行动层面,治愈力主要指确保信息通道高效透明,各类要素资源具有一定的冗余或高效的平战转换能力。

治愈力要逐步固化为主动防御的能力,内化为主动控制的自愈能力,直至迭代为免疫力。从治愈升级为自愈的过程可以分解为三个层次:一是及时总结。每一次突发事件后,通过经验总结,沉淀优秀做法。二是逐步形成行业操作规范、操作手册等,在行业内推广直至在更广泛的领域推广。三是整合协同,整个城市管理系统在反复实践、训练、纠错中实现系统迭代。

随着管理成熟度的提升,管理人员特别是一线人员可以根据事态动态变化,在第一时间作出判断、调动资源、采取行动。

恢复力:应急处置,全面恢复——

对城市安全这一复杂系统而言,恢复力是重要的保障能力,首先表现为应急处置能力。比如,积极推行社会应急装备物资、大型工程器械联储联动机制。确保事故发生后,有正确的人配备正确的装备、配足正确的物资,在正确的时间出现在正确的位置上。

恢复力还表现为系统从消极状态中恢复的能力,包括物理空间功能的恢复,各类管理系统、公共秩序的恢复,公众情绪特别是对未来发展预期的恢复。这一能力由制度优势、文化优势、技术优势以及市场激励手段等共同构建。

恢复力还表现为系统整体迭代提升的能力。在各种不确定挑战的冲击下,一个韧性组织会快速形成大量行之有效的工作方法,并通过一套筛选机制,快速迭代、升级,不断提升能力,从而应对新的不确定性挑战。

韧性能力看似复杂,但抓住免疫力、治愈力、恢复力这一能力框架,就能根据自身特点,找到提升路径。

加强网格化管理、精细化服务和信息化支撑

韧性能力是城市风险防控能力的系统升级,体现了生命至上的原则和目标,是安全体系和能力现代化建设的重要内容,其中有三点需要关注。

第一,从被动应对到主动适应的目标转变。

韧性能力提升,意味着应对各类冲击时,整个城市运行体系的目标发生了变化,不仅包含被动防御,还包含主动预防,主动减缓和适应,预防为先,守护生命。目标的转化,实质指向发展和安全的统筹,用发展的眼光看待安全问题,在发展的过程中确保安全,是更深层次的预防。

第二,以平战结合为核心的要素重构。

“平战结合”是在适应慢性压力和极端冲击中高效、经济的策略,是实现主动适应目标的有效手段和突破口。从常态到非常态的快速转换能力,是平战结合的重要内容。这一转换能力的实现可以从三个角度发力:

一是实现基础设施、管理单元功能的多样性和模块化,为平战结合奠定基础。

设施功能的多样性,确保了安全和成本之间的平衡,可用较小的投入实现常态和非常态功能的转化与结构调整。一方面,可以实现功能的快速重新组合,快速实现系统功能的转化;另一方面,可以分散干扰,锁定增益,阻断风险。

从系统的管理结构上来说,只有实现了基础设施和管理单元功能的多样性、模块化,才可能实现城市运行系统在各种状态下的机构调整、快速转化。

二是以适度冗余为基础的韧性能力提升。

冗余是实现防御急性冲击的基础性措施,但冗余也意味着成本。随着信息技术的发展、物流能力的提升,以效率降低成本更具可行性。

对于一个高效协同的系统而言,分布式布局是一种非常经济的“动态冗余”。“加强国家区域应急力量建设”,直指区域高效协同。各类资源合理的分布式储备,一地突发事件,一地资源不足,但只要可以快速协调,就是具有一定的冗余性,是一种典型的“动态冗余”。

三是充分利用各种新技术、新工具,赋能基层,构建高效系统并提高战时组织结构转化能力。

城市运行管理的层级多,链条较长,在突发事件中难免反应速度慢,不能适应战时状态。基于信息技术实现组织结构的调整是一种有效手段。下一步,要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,既赋能又赋权,让基层快速行动起来。

第三,以协作为保障的环境塑造。

城市韧性能力提升,需要全社会的共同努力,离不开一个重视互助、协作的社会环境。下一步,要健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能。

一个韧性的城市,必然是人人参与建设、人人享有安全的城市。实现最广泛的动员,要有激励机制,也要有文化基础。中华民族是坚韧的民族,中华优秀传统文化中蕴含着坚韧、团结的基因。在党和人民的伟大斗争中培育和创造的思想理论、价值追求、精神品格,凝聚着中国人民顽强不屈、坚韧不拔的民族气节和英雄气概。

千百年来的积淀,让我们这个民族在大灾大难面前,有着不一样的品格和难以比拟的动员能力。无论在灾害防御、应对还是恢复的过程中,文化可以凝聚最广泛的力量。个人、家庭、社区都是城市韧性的坚实保障,是真正的韧性力量所在。

链接:https://www.shobserver.com/journal/getMobileArticle.htm?id=344885