源于宪政设计，美国政治本质上是对抗性的。在美国宪政中，分权和联邦主义两大原则“意味着任何参与者通常都能够找到自己的政治盟友”。具体到规定联邦与州/地方之间的权力关系的联邦主义原则，可以说是利弊兼备。

在美国应对此次新冠肺炎疫情中，联邦主义原则的积极面和消极面都得到了体现，但显而易见的是，对抗性的杯葛政治完全压倒了弹性的纠偏政治。本文聚焦于分析联邦主义在此次应对新冠疫情中的对抗性政治。

美国政治的对抗性与联邦制利弊

正如有美国学者所指出的那样，“用来描述美国政府体制独特性的最佳词汇，莫过于对抗性（adversarial）一词，因为这是一个鼓励具有斗争而非合作动机者参与的体制……对抗性政治非常注重对议题渲染的能力、赢得公众注意、发动示威游行和攻击对手。对抗性政治不重视进行静悄悄的协商、做出承诺，或者承担个人责任的能力。”

联邦主义原则的弊端在于，它允许各州对联邦所采取的行动进行杯葛、阻止进展、打乱全国性计划、保护强大的本土利益、满足政客的私利。其利处在于，它有助于拓展和维持机制的能力，而这些机制对继续凝聚政府力量、永固政治灵活性和个人自由而言是至关重要的，因为这些已然是美国政治的核心关注内容。

证诸历史可以发现，例如种族隔离，联邦主义允许各州和各城市作出自主而具有法律约束力的政治决定。结果，一方面，它让某些人在某些地方能够维持种族隔离、保护既得利益和便于腐败；另一方面，它也能够使其他人在其它地方通过抨击种族隔离的法律、规制有害的经济实践活动，使政治清明，而这些思想通常远比获得全国性支持或成为全国性政策更早。此外，20世纪90年代许多州在福利改革、学校改进和环境规范等领域所倡议的新政策，最终为其它州所效仿或成为联邦政策。

具体到美国此次应对新冠疫情的过程，无论在地方政府（例如这次疫情最严重的纽约市）与州政府（例如这次疫情最严重的纽约州）之间，还是州政府与联邦政府之间，美国政治中的对抗性都可谓曝露无遗。

疫情中联邦与州、州与地方的对抗

以新冠疫情期间是否关闭学校和发布“居家令”这两件事的决策为例，可以看到纽约市政府与纽约州政府之间充满对抗性的政治关系。

3月1日，纽约市确诊首例新冠肺炎患者后，纽约州州长安德鲁·库莫（Andrew M. Cuomo）与纽约市市长白思豪（Bill de Blasio）于3月2日一起出席新闻发布会，他们承诺健康调查人员将追踪与首例病例一同乘坐飞机的每个人。但随后并没有人真正去做这件事。随着纽约市疫情不断加重，到3月中旬，库莫与白思豪先后在下令关闭学校和发布“居家防疫”令上意见相左，同属民主党的州长和市长之间的长期政治斗争再次上演。

就关闭学校一事，3月上旬末，库莫试图迫使白思豪插手学校关闭事务，而直到3月15日白思豪才被说服关闭学校，因为卫生部门官员向他提供了一些关于死亡人数的令人胆寒的预测。
就发布“居家令”一事，州长与市长的立场完全倒转过来了，这一次库莫成了发布“居家令”的抵抗者。3月17日，白思豪说纽约人可能很快就得停止非必要的外出，也即要发布“居家防疫”令——类似于加州湾区已经实施的命令。但库莫则主张逐步关闭（shutdown）。3月19日，纽约州确诊病例已超过4152例；当晚，大约20名纽约州领导人参加了由州检察长莉蒂夏·詹姆斯(Letitia James)召集的电话会议；有位会议参加者回顾说，“市长与州长之间的分歧让我越来越沮丧”。不过，库莫最终还是在4月20日发布了“居家令”。

在应对新冠疫情中，美国联邦政府与各州之间的对抗性政治，可谓俯拾皆是。例如，发生在特朗普总统与美国州长们——尤其是纽约州长库莫之间的“口水仗”，即是二者之间对抗性政治的突出体现。

在2月和3月初，特朗普不仅始终将新冠病毒的威胁淡化到最低，而且与他自己的医学专家发生冲突，遑论调集联邦政府的力量以应对疫情。结果，在联邦政府没有充分协助的情况下，州政府官员常常不得不提早做出决定。由此引发了二者之间的各种“口水战”，包括新冠检测问题、联邦医疗资源配置和分配问题、联邦政府资助各州资金问题、医疗资源进口协调问题、特朗普“羞辱”州长的言辞（例如特朗普希望州领导应感谢联邦政府为其提供所要求的所有医疗设备，尽管他又补充说不是要感谢他自己，而是要感谢联邦政府内努力抗击新冠疫情的其他人）等等。

而最能够体现美国联邦政府与州政府之间对抗性政治特点的还是有关重启美国经济的争议。对于由谁来决定重启美国经济，特朗普4月14日说，鉴于美国新增新冠病例已过峰值，他将公布重新开放经济的指导意见，并认为自己在重新开放上有“绝对权力”。

州长们在“解封”问题上显然与特朗普意见不同。他们认为，总统不能越权而强行宣布“解封”重启经济。如今，美国已有10个州签署“反抗条约”，公开向白宫叫板。在纽约州带领下，东海岸纽约、新泽西、马萨诸塞、康涅狄格等七个州合作建立“多州委员会”（Multi State Council），规定七个州将相互协调，组成一个特别小组，研究重启经济和开放州管辖权的计划；在西部，加利福尼亚州、华盛顿州和俄勒冈州也达成了“西部州条约”（Western States Pact），研究如何重新开放本州经济，并控制未来的疫情。

面对这种情形，白宫在4月16日发布了题为“美国再开放”的指导纲要，为各州在新冠大流行期间分阶段重新开放提出了一整套非强制执行标准。特朗普已从原有立场上后退。同一天，在与全美州长们通话讨论恢复经济计划时，特朗普总统说：“你们要自己做主。”

美国对抗性政治恶化后果已严重“外溢”

美国对抗性政治的进一步恶化，带来了严重的国内国际政治后果。

在美国国内，一个直接的政治后果是州政府对联邦政府的信任危机。虽然无论是东部七州联盟还是西部三州联盟都不可能导致任何一个州的独立，但不争的事实是，白宫正在遭遇巨大的“信任危机”。各州与白宫之间的不信任、矛盾冲突越来越公开化，尤其是在那些民主党占据优势的州。

信任危机带来必然的后果，是美国政府应对新冠疫情的国内治理能力不足。且不说各州自保导致应对疫情政策“分裂”，联邦政府与州政府政令不一、龃龉不断，使得像“居家令”这样的政策在实际执行中困难重重。从4月15日开始，全美各地的游行活动一浪高过一浪，要求政府放松“居家令”，尽快重启经济活动。而包括民主党和共和党人在内的多名州长则批评特朗普在推特上关于尽快“解禁”的呼吁。弗吉尼亚州州长拉尔夫•诺瑟姆更是直言：“现在不是抗议的时候，也不是产生分歧的时候，所有人必须团结起来，共度难关。”

在应对疫情期间，美国国内对抗性政治的国际化更是引人注目，这种对抗性政治已经严重“外溢”到了国际政治领域。对抗性政治在美国对外政策中的一个突出例子，是“甩锅”中国。这种行为严重地恶化了中美关系，进而制约中美两国联合抗疫。

对抗性政治在美国对外政策中另一个突出例子，是“甩锅”世界卫生组织。这种行为严重威胁到新冠疫情危机时期的国际公共卫生治理。4月14日，特朗普宣布对世界卫生组织暂停提供资金，将对世卫在应对新冠肺炎疫情期间的所谓“失职”进行问责。对此，包括除美国以外的七国集团（G7）成员国在内的众多国家都通过官方发言或采取行动，反对、批评，甚或谴责在这种关键时刻破坏全球抗疫努力的危险行为，将其斥之为“将飞行员扔出飞行中的飞机机舱”行为。

（王传兴，新葡的京集团3512vip网站政治与国际关系学院教授、新葡的京集团3512vip网站德国研究中心研究员）

（原文链接：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7168102）